中国的国企，曾被称为“国营企业”。“国营”恰如其名，即“国家经营”，计划国家定、资源国家分、人员国家派、产品国家卖。企业缺乏经营自主权，既无盈利动力也无生存压力。“政企不分”、“政资不分”是其鲜明特征。十一届三中全会以后，国营企业迎来了最初的改革，在计划经济体制中引入了局部的市场调节，试图通过“企业基金”、“利润留成”等方式扩大企业的财务自主权，以调动生产积极性。十三大之后，特别是十四届三中全会之后，中国对国企改革的认识逐渐深化，提出要以建立现代企业制度为目标，以转换企业经营机制为改革中心环节。在这个时期，“国营企业”正式更名为“国有企业”，体现了“政企分离”，即企业所有权与经营权分离的改革思路。

十四届三中全会之后的20年里，国企改革步履蹒跚。时至今日国企仍未能完全理顺“所有”、“管理”和“经营”的关系，其原因更多在“政”而不在“企”。十八届三中全会提出了全面深化改革和国家治理现代化，特别是对政府职能的改革为中国再次探索回答国企“谁有？谁管？谁经营？”的问题提供了契机。

要回答这个问题，有必要首先将国有企业区分为至少两大类。第一类可称为垄断性国企，例如石油、电信等自然垄断或关系国家战略的重点行业，也包括公用事业类企业；第二类可称为竞争性国企，包括所有其他处于充分市场竞争行业的企业，例如消费品、医药、信息科技、各类服务业等。对两类国企的改革思路可有所不同。

对于第一类垄断性国企的改革思路应该是“收”，可采用“国家持有、国资委管理、专业运营”的模式。国家持有，不以股权多元化为目的或手段，既能确保国家对资源的掌控，也能与其造福全民的定位相匹配。国资委代表国家出资，并对这类企业的战略制定、资源投入、人员安排和业绩评估进行管理，而日常运营交由各行业专业人士完成。这类企业重点在于资源整合，集中力量办大事。对国内业务不以盈利为目的，严格控制利润率水平和经营费用水平，超额利润上缴国家或返还全民；对国外业务集中优势资源，战略性进入国际市场，提高国际竞争力，保障投资回报的实现。垄断性国企高管成员可以保留相应的行政级别，员工管理可参照准公务员的模式。

对于第二类竞争性国企的改革思路应该是“放”，可采用“多元持股、董事会管理、职业经营”的模式。多元化股权结构不是目的，而是手段，目标在于引入市场机制，提高资源配置效率，减少政府对企业的干预程度。根据企业发展需要，国家可选择控股、参股甚至退出。国家持股主体可选择国有资本管理基金公司，不具有行政职能，不参与企业日常经营事务。国家不论持股比例多少，仅作为股东之一按比例享有企业所有权和利润分配权，并通过董事会行使股东权力。董事会是竞争性国企的决策机构，由股东董事、独立董事和执行董事组成，以完全市场化为原则，加强董事会对企业重大事务的集体决策权，特别是发挥独立董事的作用、避免独立董事“花瓶化”，是第二类国企改革的重点。企业董事会主席可由最大股东委派，但并非企业的“一把手”，股东董事在董事会的席位也不应超过半数，从而使得董事会成为“政企分离”的真正防火墙。企业所有高管成员由董事会市场化聘任，向董事会负责，不具有任何行政级别，不由国家人事组织部门管理，从而实现企业的职业化经营。企业的战略制定、行业选择、经营模式、人才管理和日常经营完全由企业在董事会的管理下自主决策，政府则退出全部的日常微观管理。竞争性国企的改革目标是最大限度地解放和发展企业生产力，利用市场调配资源，提高企业的盈利能力和持续增长能力。

中国下一轮的国企改革，说到底是政府的改革，深化国企改革必须与政府职能改革相并行。有收有放的二元化国企改革路径，进一步明确了政府该管的和不该管的，避免各级国有资产监督管理机构“履行出资人职责”与“管资产和管人、管事相结合”的双重定位。

现阶段国企改革关键要解决好三个问题：其一是政府的管治理念。政府相关部门应将国企改革视为对自身的改革，调整国有资产管理理念，集中精力将国家战略行业做大做强，提高中国企业在国际上的竞争实力；对竞争行业应相信市场和专业的力量，为激发企业创新力和活力创造条件。其二是对竞争性国企的混合所有制改造。国企引入多种所有制结构，应遵循市场机制，可探索以公开上市为主、以引入机构投资者或员工持股为辅的模式循序渐进地进行。这样既可以使全民都有机会分享国企的发展成果，同时也有利于避免股权转让的暗箱操作和国有资产流失。第三是用人机制。国企改革无法一蹴而就也因受制于高级管理人才的缺乏，特别是竞争性国企，应尽早制定人才吸引和发展计划，广纳贤才为我所用，同时打破国企体制内外之别，以充分发挥管理和专业人士在企业决策中的关键作用。