文/赵永辉-中国企业管理研究会副理事长  博联智库理事长

习近平总书记强调，城镇化是现代化的必由之路，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，遵循科学规律，加强顶层设计，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新，积极引导社会资本参与，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。党的十八大以来，以人为核心的新型城镇化深入推进，城镇化水平和质量显著提升。截至2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，户籍人口城镇化率提高至46.79%，城乡融合纵深推进，为“十四五”构建中国特色新型城镇发展新格局提供了强大动力和坚实支撑。“十四五”时期是我国完整、准确、全面贯彻新发展理念，深入落实《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》，加快构建可持续发展的新型城镇化格局的战略关键期。为此，“十四五”时期我国新型城镇化的发展新格局应着重从以下方面构建。

一、加快推进绿色低碳可持续发展的城镇化

推进绿色低碳城市建设，不是“选答题”，而是“必答题”。“十四五”期间，应更加注重城市内涵式发展，遵循科学规划，因地制宜，构建绿色低碳发展之路，应坚决摒弃“摊大饼”式“造城”，科学利用、盘活、优化城市空间资源，形成集约、高效、协同、联动的空间格局。根据资源环境承载能力确定城市发展规模和发展边界，使城市建设和运行最大限度减少资源浪费和能源消耗。

深入推动落实“碳中和、碳达峰”，开展“零碳城市”“零碳园区”“零碳社区”试点建设，努力实现碳排放量与城镇化发展和经济发展强脱钩。充分借鉴国际先进典型经验，为我国城镇低碳发展提供参考。以瑞典哈马碧生态城（Hammarby）为例：哈马碧曾是一处破旧的老工业区仓库用地，污染严重，通过“零碳示范区”建设，将科学规划、有机循环理念与技术作为一根“绿线”，把能源、供排水、公共交通和废弃物综合管理等实现集成，形成了高循环、低能耗的可持续发展经验。近30年间，瑞典GDP增长了84.5%，二氧化碳排放量却降低了37.6%，成为欧洲乃至全球绿色低碳发展的标杆。此外，阿联酋马斯达尔（Masdar）“零碳城”、雄安新区“近零碳园区”等生态城市建设运营经验，也值得学习借鉴。

零碳园区的建设离不开零碳建筑。建立健全绿色建筑全过程管理机制，持续推动现有居住建筑节能改造及公共建筑能效提升。大力发展产业园区综合能源及“微电网”，着力打造新型建筑工业化全产业链条，推进建筑信息模型技术（BIM）在建筑全寿命周期一体化集成应用。

二、加快推进以人为核心的城镇化

以“人”为核心，本质上就是避免过去以“地”为核心大拆大建的城镇化老路。推进以“人”为核心的新型城镇化，根本目标是为了满足人民日益增长的物质文化生活需要。农村劳动力在城乡之间流动、就业、居住是我国城镇化的独特情况，如何保障城市中居民无论职业身份都能享有均等服务，也是我国构建以“人”为核心新型城镇需要破解的重大问题。

“十四五”期间需要按照“保障基本、循序渐进”的原则，积极推进农业转移人口与城镇居民享有同等权利、履行同等义务；应全面提升城市服务功能和产业功能，增加公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。积极推进基本公共服务覆盖到所有常住人口，将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范围，保障其平等就业、就学的权利。既要在医保、住房、医疗等方面加大投入，着力补齐全短板；也要积极引入社会资本、政企联动，加大投入，增加优质供给，确保城市居民都能享受均等的公共服务。

以“人”为核心的城镇化，除了保障基本外，还需要让城市充满“温度”和人文关怀。居住方面，降低开发强度，控制超高层建筑，做到不仅有住房，还要住的舒适，让住房有“温度”；公共服务设施方面，打造城市慢行系统，建设步行15分钟范围内，能够解决日常生活基本需求的公共设施，不仅有超市、菜市场、理发店，还有健身房、咖啡店、书店、绿地、口袋公园、宠物服务以及老弱病残孕爱心设施等，用城市“温度”提升居民的“满意度”。

三、加快推进城乡深度融合的城镇化

2022年5月，中央印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设意见》，为“十四五”期间发挥县城和县域经济载体作用，大力推进城乡融合提供了指南和遵循。习近平总书记指出，“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”“十四五”期间，推进城乡融合发展，需要坚持以工补农、以城带乡、以县域为基本单元、以国家城乡融合发展实验区为突破口，完善城乡融合发展体制机制和政策体系。

推动城市先进要素向农村流动。打破城乡二元结构，关键在于促进各类生产要素在城乡之间双向自由流动和平等交换。“人”的方面，要积极引导城市人才入乡发展，让人才入得了乡、留得住根；“钱”的方面，要开拓乡村，建设多元化融资渠道，在用足财政、政策性金融之外，按照市场化原则，在依法合规的前提下，积极引入社会资本，为城乡融合发展提供广泛的资金动能；“地”的方面，坚持土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损的三条底线，实现好、维护好、发展好农民利益，让广大农民在新时代城乡融合发展中得到实惠，实现全面发展。

促进城乡公共资源合理配置。重点推动城乡一体化设计，促进城镇公共服务向乡村覆盖，城镇基础设施向乡村延伸。规划设计方面，实现县乡村功能衔接互补，严格保护农业空间和生态空间，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”；公共服务方面，加强乡村教育、医疗和养老供给；基础设施方面，推动城乡统一规划、统一建设、统一运维，鼓励引入市场运维企业参与城乡基础设施高标准运营。在城乡融合发展中，不搞大拆大建，要注重保护乡村风貌，让乡村依然“看得见山、望得见水、记得住乡愁。”

四、加快推进产城深度融合的城镇化

产业是城市发展的“灵魂”，产城分离是城镇化可持续发展的障碍。纵观全球城镇化发展历程，世界一流的城市必定有世界一流的产业竞争力和产业生态来支撑。如纽约、旧金山、伦敦、香港等世界城市的发展历程，无一不与强大的产业引领力、产业对资源和人口的强大吸附力息息相关、紧密相连。“十四五”期间，城镇化可持续发展新格局应在产业支撑方面着力实现突破，以产城融合示范区为载体，加快产城融合高质量建设。城市建设应遵循“以产定城、以产兴城”的原则，项目跟着产业走，人才跟着产业走，资源跟着产业走。将产业支撑能力作为确定城市建设规模和建设边界的关键标准，确保城市扩张与产业、人口相协调，最大限度避免“鬼城”“睡城”。

“十四五”期间，我国要破解产城融合发展的瓶颈，就需要从产业链入手，在延链、强链、补链方面深耕努力，使产业链向价值链的高端迈进。这就需要在城市建设过程中，加大研发、实验室等基础设施投入，为创新、创造、创业提供友好空间，吸引一大批战略科学家和研发人才入驻，使城市以工业驱动发展转向产业原始创新转变。同时，产业创新需要“培育”和“引进”两手抓、两手都要硬。产业创新的异军突起，离不开资本的“干预”和“催化”。如果说制造业是“陆军”，货币是“海军”，那么资本就是“空军”，拥有金融资本就掌握了产业转型升级的“制空权”。

在产城融合过程中，也要高度重视城乡产业的协同发展。当前，我国农村地区常住人口将近5亿、户籍人口约7.5亿，这为进一步增强产城融合和城乡产业协同提供了巨大的市场和发展潜力。德国在城乡产业协同方面的经验值得参考：德国通过完善城乡基础设施和功能布局的规划，强化小城市和乡村产业配套和服务，增强对大企业吸引力，让回乡村居住成为理想的工作和生活方式，形成产业和人口的“逆城市化”的发展。德国排前100名的大企业，只有3家在大城市，其余都将总部设在小镇上，如贝塔斯曼、大众、奥迪、欧宝等世界知名企业的总部都分别在居特斯洛、沃尔斯堡、因戈尔施塔特等小镇上，在促进产城融合的同时还破解了城乡发展不平衡的难题。

五、加快推进历史文化与新时代文明交相辉映的城镇化

历史文化既是城市名片，也是一个城市影响力、吸附力的重要因素，是城市软实力的体现。“十四五”期间，城镇化应进一步发掘城市历史遗迹、人文故事，培植城市文脉、守住历史文化的根脉。在城市现代化过程中，传承好城市历史记忆和城市精神是新时代城镇化发展的“重头戏”，能够最大限度避免“千城一面”，破解城镇化内涵式发展的难题。

全球化和后工业化进程中，文化成为城市发展的全新推动力。世界范围内消费经济快速增长催生了新产业、新空间，而文化资源则是消费经济的重要目标对象。城市文化氛围对于塑造和吸引科技创新、金融服务等高附加值产业具有重要意义。上世纪七八十年代，全球化带来的产业梯度转移，使欧洲城市一度面临经济发展困境和产业升级困境。以英国伦敦道克兰码头、利物浦阿尔伯特码头等文化复兴项目为代表，通过文化产业的复兴，再度为城市发展注入全新的活力和动能。当前，我国东部发达地区也面临着急迫的产业转型升级压力，一方面要加大发展高科技，厚植原始创新；另一方面也要发掘我国传统中华文化和地域文化精髓，打造若干标志性、有影响力的文化项目，重塑城市品牌，在产业转型中实现城市的“华丽转身”，推动中华文化与新时代文明在构建城镇发展新格局中交相辉映。

“十四五”期间，加快构建新型城镇化发展的新格局，需要政府、企业、金融机构、科研机构等多主体协同发力，以新发展理念为指导，发挥市场机制在项目“融、投、建、管、退”过程中的基础性作用，聚焦新型城镇化痛点、堵点、难点问题，谋划一批重大新型城镇化项目，以重大项目为载体，为中国特色新型城镇化发展战略落地、新发展格局构建提供有力支撑。